Dirigenti Scuole Autonome e Libere

 Associazione professionale dirigenti scuole statali e paritarie  - Ente qualificato dal MIUR alla formazione

Sicurezza edifici e responsabilità dirigenti scolastici

OSSERVAZIONI

in merito all’Esame delle proposte di legge C.3830 (Pellegrino e altri) e C. 3963 (Carocci ed altri)

“Modifiche al decreto legislativo 9.04.2008 , n.81 in tema di sicurezza degli edifici scolastici

e responsabilità dei Dirigenti scolastici in materia di sicurezza”

Camera dei Deputati  -  Roma, 11 luglio 2017

Premessa

In Italia si è assistito nel corso dei decenni ad una cospicua produzione normativa e non in materia di sicurezza nei luoghi di lavoro dovuta, in particolare, sia alla necessità di adeguare l'ordinamento italiano alle sollecitazioni legislative provenienti dall'Unione europea sia alla molteplicità degli aspetti interessati e alla specificità delle attività oggetto di applicazione degli atti prodotti.

In questa prospettiva, con il D.L.vo 19 settembre 1994, n. 626, recante attuazione delle direttive comunitarie riguardanti il miglioramento della sicurezza e della salute dei lavoratori sul luogo di lavoro, si iniziò ad affermare un nuovo quadro di riferimento sociale e civile, si cominciò a parlare di salute e sicurezza intesi come benessere e non semplicemente come danno fisico, si delineò uno scenario normativo basato sulla negoziazione, sulla contestualizzazione e sulle responsabilità di ogni singolo ambiente di lavoro, superando anche l'abitudine a legiferare solo per adeguamenti tecnici e a seguito di fatti di cronaca.

I successivi provvedimenti emanati in attuazione del citato D.L.vo n. 626/1994 hanno dato luogo ad una sovrapposizione e ad una stratificazione della normativa anche con riferimento alle istituzioni scolastiche ed educative: tali disposizioni sono molteplici e spaziano dall'organizzazione dell'organigramma alle misure tecniche costruttive, dalla gestione delle emergenze alle condizioni di sicurezza antincendio, dalle norme di primo soccorso alla formazione del personale.

Il mondo della scuola, che aveva da subito espresso la sua difficoltà ad attuare compiutamente la normativa di cui sopra, manifestò ulteriori perplessità alla lettura del D.M. 21 giugno 1996 n. 292 che individuava quale datore di lavoro nelle istituzioni scolastiche ed educative statali i capi delle istituzioni medesime. Neppure
il successivo DM 29 settembre 1998 n. 382 fece chiarezza sui punti chiave della distinzione delle responsabilità dell'Ente tenuto a mettere a disposizione locali e impianti salubri e sicuri e soggetti alle necessarie manutenzioni ordinarie e straordinarie e delle responsabilità dell'istituzione scolastica e del dirigente scolastico chiamato ad organizzare in quei locali tutte le attività richieste per l'attività didattica.

In particolare, in quel decreto mancava l'importante e necessaria chiarezza relativa al soggetto chiamato alla redazione dell'unico documento di valutazione dei rischi, relativamente a quel particolare luogo di lavoro che è la scuola.

Il successivo DM n. 81/2008, riorganizzando la materia in un ‘Testo unico in materia di salute e sicurezza sul lavoro’, non ha risolto alcune ambiguità in tema di responsabilità del dirigente scolastico nella gestione della sicurezza: non chiarendo la questione controversa relativa alla datorialità del lavoro del dirigente scolastico, al tema dei contenuti da inserire nel documento di valutazione dei rischi dell’istituzione scolastica e all'operatività del responsabile del servizio di prevenzione e protezione nei locali e negli uffici assegnati alle istituzioni scolastiche ed educative statali.

La normativa sulla sicurezza e le istituzioni scolastiche

L’anomalia più evidente riguardo al settore scolastico in materia di sicurezza - che si intende qui richiamare - riguarda il fatto che il datore di lavoro non coincide con il proprietario dei locali (tipico delle scuole): nel caso dell'amministrazione scolastica, infatti, il datore di lavoro è individuato, ai sensi del Decreto del Ministro della pubblica istruzione 29 settembre 1998, n. 382, nella persona del dirigente scolastico.

Anomalia già evidenziata dal citato D. L.vo n. 626/1994 art 14, comma 2 e confermata anche dal D. Lg.vo n. 81/2008, il quale nell'enunciare, ai sensi dell'articolo 18, gli obblighi del datore di lavoro e del dirigente, specifica al comma 3 dello stesso articolo che: «gli obblighi relativi agli interventi strutturali e di manutenzione necessari per assicurare (...) la sicurezza dei locali e degli edifici assegnati in uso a pubbliche amministrazioni o a pubblici uffici, ivi comprese le istituzioni scolastiche ed educative, restano a carico dell'amministrazione tenuta, per effetto di norme o convenzioni, alla loro fornitura e manutenzione. In tale caso gli obblighi previsti dal presente decreto legislativo, relativamente ai predetti interventi, si intendono assolti, da parte dei dirigenti o funzionari preposti agli uffici interessati, con la richiesta del loro adempimento all'amministrazione competente o al soggetto che ne ha l'obbligo giuridico.».

Il dirigente scolastico: datore di lavoro atipico

Alla luce di quanto sopra, la figura del Dirigente Scolastico Datore di Lavoro può essere, quindi, definita un ibrido giuridico: individuato come tale dal combinato disposto del DM 382/98 e del D.Lgs. 81/08, egli deve quotidianamente districarsi tra i compiti propri del suo ruolo primario e le responsabilità quale Datore di Lavoro nei confronti non solo dei lavoratori della Scuola e degli alunni quando equiparati ai lavoratori, ma anche di

molti altri soggetti interni ed esterni alla Istituzione Scolastica. Il tutto in un quadro caratterizzato dai limiti imposti dalla non piena disponibilità giuridica di edifici, locali, impianti e attrezzature, contratti di manutenzione e d’opera. E dalla impossibilità di gestire in proprio un budget per far fronte alle emergenze.

Il Dirigente scolastico rappresenta, quindi, un datore di lavoro atipico, dovendo egli addirittura consultare gli organi collegiali per ciò che attiene alla gestione tecnica, finanziaria e amministrativa della scuola cui è assegnato.

Assunto

Alla luce dei fatti non può ritenersi accettabile una normativa che riversa sulla figura del dirigente scolastico la responsabilità per la sicurezza degli edifici adibiti a scuole che si trovano spesso in pessime condizioni di manutenzione, stante l'impossibilità per i dirigenti stessi di provvedere direttamente a eventuali opere di mantenimento e di messa in sicurezza non potendo essi disporre delle risorse adeguate.

I dirigenti scolastici evidenziano, inoltre, elementi di difficoltà e complessità in quanto non sono spesso in condizioni di far valere la specificità delle esigenze e le peculiarità organizzative delle scuole. Le norme vigenti non chiariscono fino in fondo le competenze dell’ente proprietario dell’edificio e quelle del dirigente scolastico, pur in presenza di quanto previsto all’art. 18 c. 3 del Dlgs 81/08 più sopra riportato.

Per le ragioni sopra descritte i dirigenti scolastici sono quindi soggetti alle più disparate pronunce giurisprudenziali conseguenti ad eventi che abbiano procurato danni a cose o persone, con una lettura, prevalente in dottrina - diretta conseguenza della vigente normativa e delle anomalie sopra descritte - che configura in capo al dirigente scolastico la commissione di illecito penale.

Scenari

Dallo scenario normativo esposto appare del tutto evidente che l'esercizio della tutela della salute e della sicurezza delle persone, che a qualunque titolo frequentano i locali ad uso scolastico, deve essere attuato in concerto tra molteplici soggetti, ognuno avente diverso profilo di responsabilità e risorse economiche dedicate. E' necessario e urgente, dunque, raccordare gli interventi strutturali, la cui competenza ricade sugli Enti proprietari degli edifici (di norma Comuni e Province), con gli obblighi di prevenzione e gestione della sicurezza nei luoghi di lavoro previsti dal Dlgs 81/08 principalmente affidati ai dirigenti scolastici identificandone con chiarezza le rispettive aree di competenza in materia.

Va ricordato anche che, nonostante siano ampiamente scaduti i termini, non è mai stato emanato il provvedimento ministeriale previsto dall'art.3 c.2 del D.Lgs.81/08 che avrebbe dovuto regolamentarne l'applicazione nelle istituzioni scolastiche delle norme sulla sicurezza.

Si segnala, infine, che con sentenza 15 luglio 2016, n. 30143, la Corte di Cassazione, Sez. III Penale, ha definito una vicenda di notevole valore per tutti gli operatori scolastici in materia. La Corte ha chiarito infatti che, per quanto concerne la gestione della sicurezza nelle scuole, “bisogna distinguere tra misure di tipo ‘strutturale ed impiantistico’, di competenza dell’ente locale proprietario dell’immobile, e titolare del resto dei potere di spesa necessario per adottare le dovute misure, e gli adempimenti di tipo unicamente ‘gestionale’ ed organizzativo spettanti invece all’amministrazione scolastica”.

Le proposte di legge di modifiche normative in materia

DiSAL ha salutato con favore l’approvazione alla Camera dell’ordine del giorno (n. 9/03513-A/094) presentato dall'on. Umberto D'Ottavio (PD) primo firmatario e dagli on.li Antonio Boccuzzi e Gianna Malisani (PD) cofirmatari, che impegna il Governo ad assumere tutte le iniziative legislative e regolamentari che ridefiniscano le responsabilità del dirigente scolastico in materia di sicurezza a scuola, alla luce, anche, dell'attuazione completa della legge n. 107 del 2015.  Un primo passo importante e specifico su una tematica che attiene ai compiti ed alle responsabilità del preside della scuola statale.

DiSAL accoglie, quindi, ora, con favore l’avvio dell’Esame in sede di commissioni congiunte delle proposte di legge C.3830 (Pellegrino e altri) e C. 3963 (Carocci ed altri) “Modifiche al decreto legislativo 9.04.2008 , n.81 in tema di sicurezza degli edifici scolastici e responsabilità dei Dirigenti scolastici in materia di sicurezza” auspicandone l’approfondimento dei contenuti ed una rapida approvazione del Parlamento.

La Proposta di legge  C.3830 (Pellegrino e altri) si muove nella direzione di rimarcare quanto già previsto dall’art 18 c.3 del  DM 81/2008 chiarendo che i dirigenti scolastici sono esentati da qualsiasi responsabilità qualora abbiano assolto tempestivamente all'obbligo di richiesta di interventi strutturali di manutenzione.

Pur valida, la proposta non risolve alcune ambiguità presenti nel D.Lvo 81/2008 e non entra nel merito di definire con maggior chiarezza gli ambiti di responsabilità del DS.

La Proposta di legge  C. 3963 (Carocci ed altri), invece, rafforza la distinzione dei poteri e responsabilità dei dirigenti scolastici e di quelli dell’Ente Locale proprietario dell’edificio scolastico. Una distinzione che, pur non risolvendo l’atipicità della tipologia di datore di lavoro cui è caricata la figura del DS, si muove nell’ottica di una definizione chiara e certa di ambiti di responsabilità, all’interno del D. Lg.vo n. 81/2008.

Si ritiene, pertanto, di chiedere alle Commissioni parlamentari congiunte della Camera, di incardinare nella discussione parlamentare la seconda proposta di Legge in quanto maggiormente rappresentativa delle istanze dei dirigenti scolastici e di valutare, nella discussione di Commissione, le osservazioni che seguono.

Confronto con le criticità

A parere di DiSAL la discussione in sede di Commissioni parlamentari congiunte mirata alla predisposizione di un testo di legge che dia chiara ed efficace soluzione alle istanze sopra esposte deve confrontarsi con le seguenti criticità:

a.attribuzione ai dirigenti scolastici del ruolo datoriale a cui non corrispondono quei pieni poteri decisionali e di spesa nella misura in cui sarebbero necessari, e che non dispongono di stanziamenti dedicati e specificamente assegnati per l’assolvimento degli adempimenti obbligatori dei datori di lavoro previsti dal Dlgs 81/08: secondo l'art.2 lett.b) del Dlgs 81/08 il datore di lavoro si identificherebbe con l'organo di vertice (quale? il Ministro?);

b.  difficoltà interpretative nella ripartizione di competenze e responsabilità tra Dirigente scolastico ed Ente Proprietario degli edifici scolastici, ad esempio:

 - la valutazione dei rischi strutturali, che necessita di professionalità e attrezzature di tipo specialistico, richiede di chiarire fino a che punto essa rientri nel Documento di valutazione dei rischi la cui redazione è compito del dirigente scolastico, e quando rientri nella manutenzione preventiva di strutture e impianti di competenza dell’Ente proprietario;

- l’utilizzo degli edifici in assenza delle certificazioni di agibilità di legge e nelle more dell’esecuzione degli interventi richiesti dal dirigente scolastico all’ente proprietario ai sensi dell’art. 18 comma 3 del Dlgs 81/08, con la conseguente chiusura di spazi o dell’intera scuola, comporta la necessità di chiarire in modo approfondito quali sono le responsabilità e a carico di quali soggetti, tenendo conto che la chiusura parziale può risultare appropriata o no solo a posteriori, cioè dopo un evento dannoso, e che la chiusura totale potrebbe configurarsi in interruzione di pubblico servizio;

c.    le difficoltà presenti rispetto al coordinamento tra i vari Enti con compiti di vigilanza sulle istituzioni scolastiche;

d.la non chiarezza sul ruolo del responsabile del servizio di prevenzione e protezione,quasi sempre individuato dalle istituzioni scolastiche tra esperti esterni, che

- non solleva il dirigente scolastico dalla responsabilità personale in materia di sicurezza (non essendo possibile per il professionista esterno garantire un'adeguata presenza per lo svolgimento dell'attività assegnata) –nella redazione del Documento di valutazione dei rischi lavorativi presenti nelle scuole, opera in supplenza del proprietario dei locali, con un inutile impiego di risorse scolastiche

-opera a proprio rischio proprio in carenza del D.I. previsto dal dall'art.3 c.2 del D.Lgs.81/08  ancora da emanare;

e.    la necessità di chiarezza nell’individuazione e nell’attribuzione della responsabilità nel sistema della prevenzione;

f.   la consapevolezza delle possibili resistenze nelle individuazioni delle responsabilità per svariate ragioni da parte di associazioni di comuni e province e della differenza di posizioni anche tra le sigle rappresentative del mondo della scuola.

Priorità

DiSAL individua e seguenti priorità che devono guidare il confronto in sede di Commissioni parlamentari congiunte:

§     individuare ruoli e compiti precisi in capo agli Enti Locali proprietari degli edifici in tema di gestione della sicurezza

§     definire una disciplina chiara in materia di responsabilità del dirigente scolastico in materia di sicurezza, sia per quanto riguarda la conduzione degli edifici destinati all'istruzione, che per la definizione del ruolo di datore di lavoro in una scuola individuando soluzioni condivise tra i diversi soggetti in campo;

§     tutelare il ruolo del dirigente scolastico delimitando l'ambito di cui deve rispondere, partendo dal Documento di valutazione dei rischi predisposto per il proprio istituto:

ü     responsabilità del dirigente scolastico: gestione delle attività scolastiche lavorative e sociali svolte nei plessi scolastici (responsabile dell'organizzazione e gestione delle attività scolastiche ed extrascolastiche)

ü     responsabilità dell'Ente proprietario dell'edificio scolastico: gestione della sicurezza funzionale e strutturale del plesso scolastico (responsabile delle strutture, degli impianti fissi, dei presidi antincendio e della loro certificazione, manutenzione ed adeguamento);

§     individuare ambiti di responsabilità sostenibili che passano attraverso un’adeguata definizione ed individuazione

ü   tra il rischio e le misure da adottare

ü   tra la norma e la sua possibilità concreta di attuazione nella specifica situazione scolastica

ü   tra l’attribuzione di responsabilità (e relativo sistema sanzionatorio) e la praticabilità degli obblighi da parte dei soggetti cui sono attributi;

§     tutelare un profilo di dirigente scolastico messo in grado di svolgere appieno il proprio ruolo di responsabile formativo, culturale ed organizzativo dell’istituzione scolastica, affrancato da responsabilità ed incombenze in molti casi non attuabili per mancanza di risorse finanziarie e per mancanza di competenze interne alle scuole e che, soprattutto,  ne snaturano la funzione;

§  tenere presente che la stesura del testo di legge in discussione sia coerente con i contenuti del complessivo ridisegno del profilo del dirigente scolastico, come sta emergendo in questi mesi all’interno di altre fonti normative in via di definizione (Delega sul Testo unico della scuola, Atto di indirizzo del Ministro dell’Istruzione per i contratti di comparto scuola, testi dei Contratti collettivi del Lavoro della dirigenza scolastica e del Comparto scuola, definizione normativa delle prerogative delle Amministrazioni provinciali) con le quali il testo della proposta di legge in discussione dovrà correlarsi tenuto conto anche all'evoluzione/involuzione del concetto di autonomia scolastica.

Lo sfondo culturale del confronto in Commissione dovrà essere quello di correlare i problemi e le soluzioni in una visione complessiva e condivisa tra gli attori istituzionali e sociali coinvolti nella gestione della sicurezza per rispondere meglio alle esigenze della collettività delineando responsabilità specifiche.

Proposte DiSAL emendative alla Proposta di legge C. 3963 (Carocci ed altri)

L’associazione professionale di dirigenti scolastici DiSAL intende:

- sostenere l’iniziativa parlamentare sottesa alla Proposta di legge C. 3963 (Carocci ed altri) ‘di verità e di manutenzione legislativa’in tema di responsabilità nella gestione della sicurezza nelle istituzioni scolastiche

- indicare le seguenti proposte integrative alla Proposta di legge C. 3963 (Carocci ed altri) auspicandone una attenta considerazione da parte delle Commissioni parlamentari congiunte Istruzione e Lavoro della Camera dei Deputati:

a)   definire, in riferimento alle norme vigenti, in che cosa consiste la datorialità di lavoro del dirigente scolastico in riferimento alle responsabilità in tema di gestione della sicurezza, identificando un modello di responsabilità ‘sostenibile’;

b)    delimitare con chiarezza le responsabilità da attribuire ai dirigenti scolastici come datori di lavoro per i rischi derivanti dall’attività scolastica in materia di sicurezza e, cioè, dall’insieme di condotte che si svolgono entro il perimetro della loro responsabilità gestionale e amministrativa, distinguendoli da quelli della valutazione dei rischi strutturali e da quelli derivanti dagli interventi di terzi sull’immobile in cui è situata l’istituzione scolastica;

c)               definire con precisione le responsabilità di gestione del dirigente scolastico in materia di sicurezza così individuabili:

§     gestione delle attività scolastiche lavorative e sociali svolte nel plesso scolastico (responsabile dell'organizzazione e gestione delle attività scolastiche ed extrascolastiche caratterizzate dalla presenza di lavoratori, studenti e "terzi" quali  ad es. genitori, visitatori, operatori di altre ditte, utenti delle palestre ecc.)

§     identificare e ridurre/eliminare i fattori di rischio:

   - connessi con l’esercizio delle attività svolte

   - connessi con l’utilizzo di locali/impianti

§     dopo aver «verificato» la necessità di interventi richiedere all’Ente proprietario dell’edificio gli  adeguamenti necessari, esonerando in tal modo il dirigente scolastico da qualunque responsabilità;

d)               definire con precisione le responsabilità di gestione dell’Ente Proprietario dell’edificio scolastico così individuabili:

§     gestione della sicurezza funzionale e strutturale del plesso scolastico (responsabile delle strutture e degli impianti)

§     manutenzione degli edifici (ordinaria / straordinaria)

§     sostituzione elementi obsoleti, agibilità edificio, superamento barriere architettoniche, verifiche periodiche impianti prevenzione incendi.

Si può fare riferimento alla L. n° 23 dell' 11/1/1996  "Norme per l'edilizia scolastica" che fissa le competenze degli Enti Locali (realizzazione, fornitura e manutenzione ordinaria e straordinaria degli edifici , spese per l'arredamento e  impianti, parere su adeguatezza dei locali ovvero ad assumere

formale impegno ad adeguare tali locali contestualmente all'impianto delle attrezzature; possibilità per gli Enti di delegare alle singole istituzioni scolastiche, su loro richiesta, funzioni relative alla manutenzione ordinaria degli edifici destinati ad uso scolastico);

e)   inserire nella Proposta di legge l’obbligo da parte dei Ministeri coinvolti della emanazione del D.I. previsto dall’art.3 c.2 del Decreto n. 81/2008, identificandone una scadenza di emanazione.

L’auspicato decreto interministeriale - mai emanato – proprio per il fatto di coinvolgere le competenze e responsabilità di più ministeri, potrebbe meglio definire i rapporti tra proprietà, responsabilità e compiti del dirigente scolastico, chiarendo ruoli, prerogative, compiti e responsabilità riferibili anche ai docenti e al personale tutto della scuola, ivi compresi gli studenti;

f)    inserire l’obbligo di definire protocolli ed accordi unici e chiari tra enti locali e istituzioni scolastiche che ne definiscano, all’interno della norma nazionale di riferimento, rispettivi obblighi e doveri in tema di gestione della sicurezza;

g)   inserire nella Proposta di legge l’impegno dello Stato ad attivare una assicurazione contro i rischi

professionali a copertura della responsabilità personale dei dirigenti scolastici (previsione già presente nel Contratto Nazionale dei dirigenti scolastici del 01.03.2002 che all’art. 42 titolava ‘Responsabilità civile e patrocinio legale’, ma che non ha mai trovato applicazione e che, nel contratto di lavoro successivo, non è più stato inserito).

Conclusione

La C.M. 119 del 29/4/1999 sottolinea "...come il rapporto tra le istituzioni scolastiche e gli Enti locali (Comuni o Province) vada sviluppato nel segno della migliore integrazione e con ogni spirito collaborativo, considerata la stretta connessione tra Ente locale e Scuola, sia per gli aspetti tecnici, attinenti la fornitura e la manutenzione delle strutture, sia per quelli generali di espressione della comunità locale... si raccomanda, pertanto, a tutte le componenti interessate, pur nell’esercizio di ruoli e funzioni che in taluni casi possono prospettarsi in posizioni dialettiche, di tenere comunque e sempre presente la necessità di operare nello spirito della massima apertura e collaborazione, in un’ottica di fattiva sinergia di obiettivi e risorse...".

DISAL auspica che la discussione della Proposta di Legge C. 3963 (Carocci ed altri), arricchita dalle proposte ed emendamenti espresse nel presente Documento da DiSAL ed elaborate altresì delle parti sociali interpellate, consenta l’approvazione in sede di Aula parlamentare di una Legge chiara nei contenuti, rispettosa dei ruoli e facilitante la sinergia di obiettivi, competenze e risorse sul tema così delicato della prevenzione e gestione della sicurezza a scuola.

Milano, 9 luglio 2017                                                  Il presidente nazionale Ezio Delfino

Sede nazionale  Via Legnone 20, 20158   Milano   -     tel. 02-69000940   -    email: segreteria@disal.it