I due errori con cui ci siamo giocati la vera autonomia

Il Sussidiario – 01/08/2018 - EZIO DELFINO

Nel sistema scolastico c'è stata l'opportunità di realizzare un vera autonomia. Ma due errori di prospettiva fanno parlare di occasione persa. Recuperare si può.

Un anno vissuto pericolosamente. Il titolo del film di Peter Weir descrive, oggi, l'esperienza di un dirigente scolastico in una scuola statale: una corsa a ostacoli tra procedure sempre più complesse da attuare, responsabilità non delegabili, scadenze e burocrazie da rispettare. E, poi, la difficoltà di realizzare la collegialità più volte enunciata dalle norme e di dare coerenza alla gestione degli aspetti organizzativi, didattici e formativi della scuola che si dovrebbe "dirigere". Tutto molto lontano dall'immagine dello sceriffo, del manager o del rambo che i mass media avevano rintracciato tra le righe della legge 107 nel 2015: una burocratizzazione, invece, sempre più marcata della funzione direttiva. Ãˆ questo l'esito pesante di una mai chiarita interpretazione del modello di autonomia delle scuole, di una confusione normativa dei ruoli e di alcuni errori di prospettiva.

All'inizio un'idea di scuola - Il D.P.R. 416/1974 sul riordinamento di organi collegiali apriva la strada a una "scuola come comunità che interagisce con la più vasta comunità sociale e civica", segnando il primo passaggio dalla scuola a struttura verticistica a una a configurazione orizzontale in cui l'organizzazione e il funzionamento, sul piano didattico e amministrativo, venivano affidati a organi a carattere democratico e collegiale. Una scuola che, poi, con la legge 59/1997 sulla riforma della Pubblica amministrazione, diventava "istituzione" scolastica, recuperando quella dimensione di istituzione sociale che è lo specifico della scuola, il suo essere non un ufficio, ma una comunità e una comunità di relazioni.

La vera opportunità: l'autonomia funzionale - Nella stessa prospettiva si muoveva il "Regolamento dell'autonomia" (d.p.r 275/1999) che prevede che ogni istituzione scolastica predisponga "con la partecipazione di tutte le sue componenti, il Piano dell'offerta formativa (…) tenuto conto delle proposte e dei pareri formulati dagli organismi e dalle associazioni anche di fatto dei genitori e degli studenti": un contesto di passaggi, di soggetti, di corresponsabilità che avrebbero dovuto consentire la realizzazione di una proposta formativa condivisa e caratterizzata. Il tutto innestato nell'autonomia funzionale, garanzia di un definitivo superamento delle scuole come "organi" dello Stato per restituirle alle comunità sociali e al territorio di pertinenza: un prototipo di scuola statale "libera" in quanto espressione di un "soggetto" (una "comunità scolastica" di insegnanti, educatori, studenti, famiglie e operatori del territorio) e autonoma. 

Errori di prospettiva - La chiarezza di prospettiva tracciata dal Regolamento - una legge madre moderna e illuminata - è stata gradualmente indebolita, invece, da successivi interventi legislativi influenzati da due errori di prospettiva che, a distanza di anni, creano oggi le oggettive difficoltà nella direzione delle scuole statali e indeboliscono l'esercizio dell'autonomia di cui esse sono costituzionalmente titolari. Il primo errore di prospettiva è consistito nel fatto che, nonostante le buone intenzioni, l'autonomia scolastica in Italia sia rimasta vittima di un processo di attuazione di tipo "discendente" dal centro alla periferia, una sorta di una sua "imposizione" alle scuole (la legge 107 detta al c. 3 addirittura i contenuti del Ptof!) e dall'assenza di una definizione chiara e operativa delle modalità di governo dell'autonomia stessa da parte dei soggetti della comunità scolastica (docenti, famiglie, rappresentanze territoriali, studenti). 

L'autonomia può essere istituita da una legge, ma non imposta per legge. Dare attuazione all'autonomia avrebbe dovuto implicare la definizione di strumenti e organi di governo che consegnassero realmente a quel soggetto "comunitario" la titolarità delle scelte formative e organizzative, delle priorità di indirizzo, della gestione delle risorse, finalizzate al miglioramento della qualità dell'istruzione. 

Un secondo errore è stato quello di non aver saputo distinguere adeguatamente l'autonomia scolastica come governo della scuola dall'autonomia come management della scuola. Con l'art. 25 del d.lgs. 165/2001 "Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche", infatti, il "dirigente'" scolastico è stato individuato come responsabile della gestione "unitaria" dell'istituzione scolastica assumendo, insieme alla preesistente funzione di leader educativo, anche quella di responsabile in toto dell'organizzazione e, perciò, dell'autonomia. Un errore reiterato dai diversi interventi legislativi che ha generato una burocratizzazione del suo ruolo in quanto soggetto titolare ultimo di ogni decisione, responsabilità, procedimento, privo, tuttavia, di strumenti adeguati. Un baricentro che si è via via spostato dal soggetto, la comunità scolastica, a cui la norma affidava come principio l'ideazione, la progettazione autonoma e, dunque, la caratterizzazione della proposta formativa, al dirigente scolastico divenuto completamente responsabile dell'istituzione scolastica: colui che indirizza, organizza e governa l'autonomia (con tutte le incombenze e titolarità burocratico-amministrative) anziché colui che sviluppa, interpreta e realizza gli indirizzi, le proposte, gli strumenti decisi da un board della singola istituzione scolastica statale autonoma. 

Un'occasione perduta - È, quella descritta, una torsione del modello di autonomia ispiratrice anche della legge 107 che, infatti:

1. ha ulteriormente sovrapposto l'autonomia dei dirigenti scolastici con l'autonomia della scuola rimarcando il ruolo burocratico del preside (i cinque criteri generali riportati dall'art 1 c.93 prospettano una serie di compiti del preside riferibili aduna funzione apicale di un'organizzazione burocratica e gli "Obiettivi nazionali del periodo 2016-2019" mettono al primo posto non l'autonomia, ma la direzione "unitaria" della scuola);

2. ha tradito lo spirito della legge 59/1997 di riforma della Pubblica amministrazione e il D.lgs 112/1998 di conferimento di funzioni amministrative dello Stato alle Regioni ed enti locali che avevano prefigurato, invece, un modello con le scuole come centro pulsante della programmazione didattica e gli enti territoriali come responsabili di tutte le funzioni strumentali a alla funzione didattica (diritto allo studio, edilizia, sicurezza, sostegno all'handicap, educazione degli adulti…); 

3. ha evitato proprio la ridefinizione degli organi collegiali e, quindi, l'identificazione dell'organo politico che ha la responsabilità di indirizzo della scuola (board) che, se definito, avrebbe ricollocato in un ruolo "funzionale" il compito del dirigente scolastico, sgravandolo di funzioni e responsabilità non proprie.

Non ci sarà autonomia se non si definisce il soggetto a cui appartiene la singola scuola e lo strumento di governo abilitato a tradurre in proposta le dimensioni e le ragioni che quel soggetto esprime. Solo in una riproposizione chiara e corretta dei ruoli il dirigente scolastico potrebbe ricollocare - sgravato da responsabilità non proprie - in modo intelligente e innovativo il contributo della sua professionalità al bene della comunità scolastica cui è affidato. Per una rete di scuole autenticamente autonome e libere. Tutte. Statali e non statali.