Il Sussidiario 26.11.2018 - Annamaria Poggi

Qualche settimana fa in una delle sue prime interviste il ministro Bussetti ha dichiarato che avrebbe portato avanti il progetto di regionalizzazione dei docenti, all’interno di un più ampio processo di regionalizzazione della materia dell’istruzione su cui starebbe ragionando con l’altro ministro investito della questione per competenza, e cioè il ministro Erika Stefani.

Cerchiamo di capire di cosa si tratta utilizzando le informazioni che al momento sono note.

La vicenda prende avvio nella passata legislatura, quando alcune Regioni italiane (Emilia-Romagna, Lombardia, Veneto, Piemonte) decisero di avviare il percorso del cosiddetto regionalismo differenziato e cioè di chiedere più poteri legislativi e amministrativi in determinate materie (politiche attive del lavoro, istruzione, salute e ambiente), così come previsto dall’art. 116 Cost. ultimo comma e similmente a quanto alcune di esse (Veneto, Lombardia e Piemonte) avevano già fatto, senza alcun esito, nel 2006.

A queste richieste diede riscontro il Governo Gentiloni, con la stipula di “Accordi preliminari”, materialmente sottoscritti dal sottosegretario per gli Affari regionali e le autonomie (Gianclaudio Bressa) evidentemente con il placet della Presidenza del Consiglio dei ministri cui questo ministero è sottoposto.

Gli Accordi preliminari vennero tutti stipulati a fine febbraio, poco prima delle elezioni politiche.

Con la nuova legislatura non solo non sono venute meno le pressioni delle Regioni che già avevano avanzato le loro richieste (soprattutto quella del Veneto) ma a queste se ne sono aggiunte altre. Almeno altre sei Regioni (Toscana, Marche, Umbria, Liguria, Basilicata e Campania), infatti, hanno manifestato l’intenzione di muoversi in tale direzione. Non tutti i percorsi sono ugualmente strutturati e già pervenuti ad un livello di dettaglio delle materie sufficientemente maturo. In alcuni casi il lavoro svolto mostra un ventaglio di richieste davvero notevole, e tutte le Regioni richiamate hanno avanzato maggiori competenze sull’istruzione.

Al momento ciò su cui si può ragionare concretamente sono solo gli Accordi della scorsa legislatura che trattano tutti del tema dell’istruzione. I tre Accordi sono identici e sono strutturati in due parti. Una prima enuncia principi di carattere generale, ed una seconda enuncia, settore per settore, quelle che potrebbero essere le richieste regionali.

Nella prima parte si precisa che:

a) il percorso sarebbe quello già consolidato per la stipula delle intese tra Stato e Confessioni religiose (intesa tra Governo e singola Regione e approvazione con legge del Parlamento);

b) gli Accordi preliminari dovrebbero, poi, essere oggetto di successive intese;

c) le intese durerebbero tendenzialmente 10 anni e potrebbero essere modificate nel corso del decennio, prorogate o rinegoziate alla conclusione del periodo;

d) il trasferimento delle risorse finanziarie e di personale dovrebbe essere trattato da una Commissione paritetica Stato-Regione che dovrebbe prevedere come sarebbero trasferite le risorse dallo Stato alla Regione: se come compartecipazione a qualche tributo statale o in altro modo;

e) occorrerebbe determinare i fabbisogni standard (entro un anno) e trasformarli entro 5 anni in costi standard per superare il criterio della spesa storica (il che equivale a dire che le Regioni si impegnerebbero con le Intese a diminuire la spesa nel settore);

Oltre questi principi gli Accordi contengono poi degli Allegati ognuno relativo alle materie che potrebbero essere oggetto di trasferimento. Anche qui l’Allegato Istruzione è identico nei tre Accordi. Vediamo cosa prevede.

a) Alla Regione spetterebbe la programmazione regionale dell’offerta di istruzione e la definizione dell’organico (senza poter aumentare l’organico statale); ma la Regione potrebbe istituire un proprio Fondo per aumentare la propria dotazione di organico solo con contratti a tempo determinato;

b) alla Regione verrebbe attribuita la competenza legislativa per organizzare l’integrazione tra istruzione professionale e istruzione e formazione professionale, nel rispetto del d.lgs. 61/2017 e anche qui potendo istituire un Fondo proprio per aumentare la dotazione organica;

c) alla Regione spetterebbe l’organizzazione degli Its e i raccordi tra questi e gli altri sistemi di istruzione (istruzione, istruzione professionale, universitaria, eccetera);

d) alla Regione spetterebbe, nel rispetto dell’autonomia universitaria e in accordo con le università, attivare percorsi di didattica integrativa di quella universitaria per favorire lo sviluppo tecnologico, economico e sociale del territorio, nel rispetto dei requisiti di sostenibilità dei corsi universitari e dello stato giuridico dei docenti universitari;

e) la Regione costituirebbe un Fondo per l’edilizia in cui confluirebbero tutti i fondi statali per l’adeguamento e il miglioramento sismico delle strutture, per i laboratori e altri spazi necessari per la didattica;

f) alla Regione spetterebbe, nel rispetto dei vincoli di bilancio e dei Livelli essenziali delle prestazioni, maggiore autonomia sulla gestione del personale del sistema sanitario regionale; delle regole per l’accesso alla libera professione; per l’accesso alle scuole di specializzazione medica (tramite accordi con le singole università del territorio).

L’attuale Governo al momento non ha ufficializzato il raggiungimento di Accordi con le Regioni che hanno avanzato le varie richieste. Teoricamente, peraltro, sempre l’attuale Governo, se volesse, potrebbe fare propri gli Accordi stipulati da quello precedente (sopra illustrati), poiché non vi è nessun ostacolo giuridico in merito.

Fin qui i fatti.

Ragionando ora in astratto sulle possibilità di regionalizzare l’istruzione, possiamo fissare i seguenti punti fermi:

1. Le Regioni già oggi, grazie all’art. 117 Cost. possono fare leggi su alcune materie (diritto allo studio; mense, trasporti; edilizia…);

2. hanno la competenza esclusiva sulla formazione professionale;

3. hanno la competenza sulla programmazione (quante scuole e di che tipo) sul loro territorio;

4. hanno competenza sui sussidi alle scuole paritarie.

Sui docenti la questione è molto complessa: l’unica Regione che al momento ha completamente regionalizzato i docenti è il Trentino Alto-Adige in virtù del fatto di essere Regione a Statuto speciale e con la giustificazione del bilinguismo (che è pure protetto dalla Costituzione). In questa Regione il personale docente è personale dipendente dalla Regione proprio in virtù della specificità di quella Regione.

Per le Regioni che non sono speciali non è possibile trovare una motivazione specifica (legata cioè alla specificità del loro territorio) che consenta di dire che vi è una motivazione di ordine costituzionale per regionalizzare il personale. Questa è la vera difficoltà costituzionale.

Vi è poi un’altra complicazione di ordine costituzionale e cioè che l’articolo 117 Cost. tutela e costituzionalizza l’autonomia delle Istituzioni scolastiche che, se il personale venisse regionalizzato e cioè posto alle dipendenze della Regione, perderebbero un altro pezzo della loro autonomia.

Il cammino giuridico, dunque, non è semplice. Ma poi alla fine, al di la delle questioni giuridiche vi è una domanda di fondo: a cosa serve la dipendenza regionale dei docenti? Migliorerebbe la nostra scuola?

Questa è a mio avviso la vera domanda, su cui occorrerebbe aprire il dibattito, se il Governo davvero volesse andare in quella direzione.