Per gentile concessione, pubblichiamo due saggi su di una questione cruciale delle nuove funzioni del dirigente scolastico statale che sta facendo “impazzire” molti colleghi, costretti ad improvvisarsi “avvocati” o esperti di diritto e di procedure legali, qualora capiti loro di essere coinvolti in contenziosi con il personale che fino al 2002 sono sempre stati trattati dai Provveditorati e dalla Avvocature Generali dello Stato. Questo (nonostante l’art. 14 del DPR 2725/99)  porta con sé una delle tante distorsioni della professione direttiva, sempre più stretta all’angolo delle procedure, della burocrazia, che sono interessi degli apparati e non certo delle comunità scolastiche.

Anticipiamo qui che DiSAL sta valutando con associazioni e sindacati di presentare un disegno di legge che dia pieno adempimento all’art. 14 citato in modo che nessuna Avvocatura o Uffici Legali degli USP o USR possano “scaricare” (come avviene ora in molte Regioni) i compiti di difesa dell’Amministrazione.

Avv. Domenico Barboni- Milano

In seguito al riconoscimento dell'autonomia didattico-amministrativa e della personalità giuridica alle istituzioni scolastiche, e del trasferimento di funzioni già di competenza dell'amministrazione centrale e periferica operato a loro favore, le istituzioni stesse si pongono quali soggetti giuridici autonomi, ed i dirigenti scolastici sono identificati come i legali rappresentanti nei rapporti con i terzi. Ne consegue che i dirigenti – appunto in rappresentanza dell’istituto scolastico – intervengono come soggetti processuali nelle vertenze civili sorte in relazione agli atti emanati nell'esercizio di dette funzioni. Ciò non contraddice la natura di organi dello Stato delle istituzioni scolastiche, qualificazione questa che l'attribuzione della personalità giuridica non fa comunque venire meno. L'ampia autonomia, non solo amministrativa e patrimoniale, ma anche didattica (sia pure nel rispetto dei limiti fissati dalla normativa nazionale), attribuita alle scuole, il riconoscimento della personalità giuridica quale strumento per la concreta attuazione dell'autonomia stessa, fanno ritenere superata la configurazione degli istituti scolastici come organi nel senso tradizionale. Pertanto il dirigente scolastico è legittimato per le vertenze riguardanti tutti gli atti di gestione organizzativa, ed amministrativa, del personale e delle risorse finanziarie. Per quanto attiene al patrocinio legale, in generale, resta ferma la previsione secondo cui l'Avvocatura dello Stato continua ad assumere la difesa nei giudizi attivi e passivi davanti alle autorità giudiziarie, i collegi arbitrali e le giurisdizioni amministrative e speciali di tutte le istituzioni scolastiche cui è attribuita l'autonomia e la personalità giuridica.

Ciò detto, considerato che il personale docente rimane sempre e comunque personale dello Stato, in virtù del rapporto organico sussistente, le conseguenze dei comportamenti dei docenti devono essere in ogni caso riferite allo Stato. Pertanto, è il Ministero della pubblica istruzione – e non il dirigente in rappresentanza dell’istituto scolastico - il soggetto chiamato in causa nei giudizi per il risarcimento dei danni subiti da un allievo e ascrivibili al personale docente. Anche in tali casi, sussiste come inevitabile conseguenza la obbligatorietà del patrocinio in giudizio dell’Avvocatura dello Stato, senza necessità di specifico mandato.

Invero, si prevede un ambito residuale nel quale le amministrazioni sottoposte a patrocinio obbligatorio dell’avvocatura dello Stato possono ricorrere all’assistenza e alla difesa di un avvocato del libero foro. Tale possibilità si concretizza nella sussistenza di ragioni assolutamente eccezionali da esporsi in una apposita e motivata delibera da sottoporre agli organi di vigilanza. Anche la magistratura contabile ha ritenuto legittima la spesa erogata per il pagamento dell’onorario di un avvocato libero professionista qualora siano esposte adeguate ragioni a giustificazione della determinazione di non avvalersi dell’avvocatura dello Stato.

Al di fuori di tali ipotesi, spettando per legge il patrocinio all’Avvocatura, la decisione di avvalersi di un avvocato del libero foro risulta produttiva di gravi conseguenze sul piano della responsabilità amministrativa per il dirigente scolastico che l’abbia adottata. Sotto quest’ultimo profilo, le spese illegittimamente sostenute dall’istituto scolastico per gli onorari del legale prescelto si traducono in un danno economico per lo Stato, del quale il dirigente è chiamato a rispondere innanzi alla magistratura contabile.  Alcuno ritiene altresì che l’inosservanza delle norme sul patrocinio obbligatorio determinerebbe la nullità degli atti processuali adottati, con ogni conseguenza in termini di decadenze, preclusioni etc.

Se è vero che sussiste il patrocinio ex lege dell’Avvocatura dello Stato per le difese processuali – salve le eccezioni dette – è altrettanto vero che vi è la piena facoltà per le amministrazioni (anche scolastiche) di avvalersi, in alternativa rispetto alla Avvocatura dello Stato, anche di professionisti esterni per le attività consultive e di assistenza non processuale, e di conferire incarichi senza l’intervento degli organi di vigilanza. La giurisprudenza pacificamente riconosce che nell'ordinamento italiano non sussiste alcun divieto di carattere generale per le Pubbliche Amministrazioni di conferire a soggetti estranei incarichi professionali, richiedendosi soltanto che detti  incarichi debbano comportare una specifica professionalità, esulante dalle ordinarie competenze dei dipendenti del soggetto pubblico, e che lo stesso debba mancare di una apposita struttura organizzativa per svolgerli. La legge stessa ammette il ricorso a professionisti esterni, ponendo come unico limite che le amministrazioni pubbliche vi ricorrano per esigenze cui non possono far fronte con personale in servizio. Anche in queste ipotesi, la violazione dei limiti di legge comporta la responsabilità del dirigente per danno erariale, fermo – ovviamente - l’obbligo di retribuire il legale incaricato.

Norme principali di riferimento

DPR 8.3.1999 n. 275 - Regolamento recante norme in materia di autonomia delle istituzioni scolastiche, ai sensi dell'art. 21 della l. 15.3.1997 n. 59.

Art. 14 -  Attribuzione di funzioni alle istituzioni scolastiche.

1. A decorrere dal 1º settembre 2000 alle istituzioni scolastiche sono attribuite le funzioni già di competenza dell'amministrazione centrale e periferica relative alla carriera scolastica e al rapporto con gli alunni, all'amministrazione e alla gestione del patrimonio e delle risorse e allo stato giuridico ed economico del personale non riservate […] all'amministrazione centrale e periferica […]

7-bis. L’Avvocatura dello Stato continua ad assumere la rappresentanza e la difesa nei giudizi attivi e passivi davanti le autorità giudiziarie, i collegi arbitrali e le giurisdizioni amministrative e speciali di tutte le istituzioni scolastiche cui è stata attribuita l’autonomia e la personalità giuridica […]

D.Lgs. 30.3.2001 n. 165 - Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche.

Art. 7 - Gestione delle risorse umane

[…]

6. Per esigenze cui non possono far fronte con personale in servizio, le amministrazioni pubbliche possono conferire incarichi individuali ad esperti di provata competenza, determinando preventivamente durata, luogo, oggetto e compenso della collaborazione.

Art. 25. Dirigenti delle istituzioni scolastiche.

1. Nell'ambito dell'amministrazione scolastica periferica è istituita la qualifica dirigenziale per i capi di istituto preposti alle istituzioni scolastiche ed educative alle quali è stata attribuita personalità giuridica ed autonoma […].

2. Il dirigente scolastico assicura la gestione unitaria dell'istituzione, ne ha la legale rappresentanza, è responsabile della gestione delle risorse finanziarie e strumentali […]

L. 11.7.1980 n. 312, Testo unico delle disposizioni concernenti lo Statuto degli impiegati civili dello Stato e norme di esecuzione.

Art. 61 - Disciplina della responsabilità patrimoniale del personale direttivo, docente, educativo e non docente.

La responsabilità patrimoniale del personale direttivo, docente, educativo e non docente della scuola materna, elementare, secondaria ed artistica dello Stato e delle istituzioni educative statali per danni arrecati direttamente all'Amministrazione in connessione a comportamenti degli alunni è limitata ai soli casi di dolo o colpa grave nell'esercizio della vigilanza sugli alunni stessi.

La limitazione di cui al comma precedente si applica anche alla responsabilità del predetto personale verso l'Amministrazione che risarcisca il terzo dei danni subiti per comportamenti degli alunni sottoposti alla vigilanza. Salvo rivalsa nei casi di dolo o colpa grave, l'Amministrazione si surroga al personale medesimo nelle responsabilità civili derivanti da azioni giudiziarie promosse da terzi.

Il problema dell’identificazione del soggetto nei cui confronti va rivolta l’azione giudiziaria, nelle controversie di lavoro promosse avverso atti di competenza dei dirigenti scolastici, è tutt’ora dibattuto. Il dubbio è se, per tali atti, debba essere chiamato in giudizio direttamente il dirigente scolastico - quale rappresentante legale dell’istituzione scolastica - ovvero il Ministero dell’istruzione, ovvero ancora l’Ufficio scolastico regionale competente.

Una parte della giurisprudenza sostiene che il dirigente scolastico sia il soggetto legittimato ad agire e a resistere in giudizio nelle controversie riguardanti gli atti di gestione

del personale e delle risorse relative all’istituzione scolastica, dotata di autonomia e personalità giuridica, di cui il medesimo è legale rappresentante. In particolare, si è giudicato che debba essere chiamato in giudizio il dirigente scolastico, in ipotesi di condotta antisindacale, ovvero di mobbing, condotte riguardanti il datore di lavoro in senso stretto. Diversamente, il giudice si troverebbe ad ordinare la cessazione della condotta illecita nei confronti del Ministero, il quale, ancorché titolare del rapporto di lavoro con i dipendenti, non è investito della gestione né delle relazioni sindacali, né del personale la cui gestione spetta invece al dirigente scolastico.

Altra giurisprudenza afferma, al contrario, che gli istituti scolastici sono organi dello Stato muniti di personalità giuridica ed inseriti nell’Amministrazione statale per il perseguimento del fine dell’istruzione pubblica. Da ciò discende che il datore di lavoro anche del personale scolastico rimane lo Stato, nella sua personificazione del Ministero P.I., il quale è quindi il soggetto legittimato a intervenire sul piano processuale. Quest’ultima tesi interpretativa trova riscontro nel T.U. del pubblico impiego, secondo cui il potere di promuovere o resistere alle liti compete ai dirigenti generali - mentre i dirigenti scolastici non hanno tale qualifica; e, ugualmente, nel regolamento di riorganizzazione del Ministero del 2003 che attribuisce agli Uffici scolastici regionali la legittimazione passiva in materia di contenzioso del personale della scuola, in sostituzione del Ministero, per tutte le controversie riguardanti il personale scolastico. In tal modo, un eventuale ordine del giudice di cessazione del comportamento lesivo e di rimozione degli effetti viene rivolto sì al dirigente scolastico, ma in quanto organo dello Stato datore di lavoro; e l’eventuale condanna al risarcimento danni o alle spese processuali interessa lo Stato datore di lavoro, salvo rivalsa nei confronti dello stesso dirigente scolastico, ove ritenuto responsabile per danno erariale.

Altro punto delicato è quello della difesa in giudizio dell’amministrazione scolastica nelle controversie in materia di lavoro - sia essa il dirigente scolastico, in  rappresentanza dell’istituto, sia il Ministero e per esso l’Ufficio scolastico regionale. Secondo le norme procedurali vigenti, il dirigente scolastico ovvero il funzionario dell’amministrazione scolastica - a ciò delegati dal direttore generale regionale - assumono in proprio la difesa dell’amministrazione, salvo che l’Avvocatura di Stato, per la rilevanza della questione, ritenga di dover patrocinare. Trattandosi di ipotesi derogatorie al  patrocinio obbligatorio per legge dell’Avvocatura dello Stato, in via ipotetica non sembra potersi escludere che il dirigente scolastico – chiamato a difendersi in proprio – possa conferire mandato ad un avvocato del libero foro, non sussistendo alcun divieto di carattere generale di affidare a soggetti estranei incarichi per una specifica professionalità, esulante dalle ordinarie competenze, specie ove si consideri che le vertenze di lavoro investono spesso questioni giuridiche complesse, e interessi pubblici e privati rilevanti. Da più parti viene peraltro eccepito che le competenze legali connesse alla difesa in giudizio esulano dalla formazione culturale e dalle conoscenze professionali richieste al dirigente scolastico.

Domenico Barboni  - Il Sole 24 Ore Scuola – novembre 2007