Il dimensionamento delle istituzioni scolastiche: dal 1998 al PNRR

Articolo di Giuseppe Mariani (Associazione DiSAL) del 10 gennaio 2023. Una sintesi della normativa relativa al dimensionamento scolastico e il suo intreccio con l’organico dei DS..

Nella legge di bilancio 2023 (la n. 197 del 29 dicembre 2022) è stata inserita una norma attuativa del PNRR che comporta una ulteriore revisione dei criteri per l’attribuzione delle autonomie scolastiche su base regionale.

Può essere interessante capire l’evoluzione della normativa in materia, a partire dalla prima attuazione dell’autonomia scolastica per arrivare ai nostri giorni.

Il “dimensionamento ottimale” del 1998 

Il conferimento dell’autonomia scolastica alle scuole comportò la razionalizzazione della loro organizzazione amministrativa, finalizzata al raggiungimento di dimensioni idonee che giustificassero il conferimento del ruolo dirigenziale ai capi d’istituto e del ruolo direttivo ai responsabili amministrativi.

A norma dell’art. 2 del D.P.R. 233/1998, per acquisire o mantenere la personalità giuridica gli istituti di istruzione furono costituiti, di norma, con una popolazione scolastica compresa tra 500 e 900 alunni.

Una deroga fu concessa nelle piccole isole, nei comuni montani, nelle aree geografiche contraddistinte da specificità etniche o linguistiche, ove il parametro fu ridotto fino a 300 alunni, mentre il superamento dei parametri normali fu consentito nelle aree ad alta densità demografica.

Le scuole che non raggiungevano gli indici di riferimento sopra indicati furono unificate orizzontalmente con le scuole dello stesso grado comprese nel medesimo ambito territoriale o verticalmente in istituti comprensivi, a seconda delle esigenze educative del territorio e nel rispetto della progettualità territoriale.

La revisione dei parametri nel corso della XVI Legislatura (L. n. 111/2011 come modificata dalla L. n. 128/2013)

Posta a 500 la soglia minima del numero alunni idoneo al conferimento dell’autonomia scolastica, fatte salve inoltre le deroghe nei casi previsti dal citato art. 2 del D.P.R. n. 233, al 1° settembre 2000 risultarono 10.825 istituzioni scolastiche autonome, ciascuna dotata di dirigente scolastico e di direttore s.g.a. 

Tali dotazioni furono ritenute eccessive nel corso dei processi di riduzione della spesa pubblica operati agli inizi del decennio successivo. 

Con l’entrata in vigore del D.L. n. 98/2011 (convertito nella L. 15 luglio 2011, n. 111) il numero minimo di alunni fu innalzato a 1000 negli istituti del primo ciclo e a 600 nel secondo ciclo (art. 19, commi 4 e 5). 

Tuttavia, l’applicazione di questi nuovi parametri comportò il ricorso alla Corte costituzionale da parte di alcune Regioni che vi avevano ravvisato un’invasione di campo da parte dello Stato, in violazione del dettato costituzionale riformato nel 2001. 

La sentenza della Corte costituzionale (la n. 147/2012) accolse il ricorso, riaffermando la competenza delle Regioni nella programmazione della rete scolastica sul territorio, come già previsto dall’art. 138 (co. 1, lett. b) del D. Lgs. n. 112/1998 e in continuità con la precedente sentenza n. 13/2004 là dove veniva enucleato il principio che “il prescritto ambito di legislazione regionale sta proprio nella programmazione della rete scolastica”.

Seguì un intervento correttivo con la legge n. 128/2013, il cui art. 12 pose l’accordo in sede di Conferenza unificata a fondamento della definizione del contingente organico dei dirigenti scolastici e dei direttori dei servizi generali e amministrativi, nonché per la sua distribuzione tra le Regioni.

In sintesi, le nuove regole stabilirono che:

> la scuola dell’infanzia, la scuola primaria e la scuola secondaria di primo grado sono obbligatoriamente aggregate in istituti comprensivi, con la conseguente soppressione

delle istituzioni scolastiche autonome costituite separatamente da direzioni didattiche e scuole secondarie di I grado;

> gli istituti comprensivi per acquisire l’autonomia devono essere costituiti con almeno 1.000 alunni, ridotti a 500 per le istituzioni site nelle piccole isole, nei comuni montani, nelle aree geografiche caratterizzate da specificità linguistiche;

> alle istituzioni scolastiche autonome costituite con un numero di alunni inferiore a 600 unità (ridotto fino a 400 per le istituzioni sopra citate) non possono essere assegnati né dirigenti scolastici né direttori dei servizi generali ed amministrativi;

> tali scuole vanno conferite in reggenza a dirigenti scolastici con incarico su altre istituzioni scolastiche autonome; il relativo posto di DSGA va assegnato in comune con altre istituzioni scolastiche.

A conclusione di questo processo di razionalizzazione, agli inizi dell’a.s. 2015/16 il numero delle istituzioni scolastiche autonome era sceso a 8.384.

La riorganizzazione del sistema scolastico prevista dal PNRR

La riforma dell’organizzazione del sistema scolastico, con la riduzione del numero degli alunni per classe e un nuovo dimensionamento della rete scolastica, è uno degli obiettivi del PNRR. Il criterio è quello di armonizzare la distribuzione delle istituzioni scolastiche a livello regionale con l’andamento della denatalità.

Il meccanismo individuato con L. n. 197 del 29 dicembre 2022 (legge di bilancio 2023, 

art. 1, co. 557) prevede i seguenti passaggi:

> con decreto del Ministro dell’istruzione e del merito, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, previo accordo in sede di Conferenza unificata, sono definiti su base triennale (con eventuali aggiornamenti annuali) i criteri per la definizione del contingente organico dei dirigenti scolastici e dei direttori s.g.a. e la sua distribuzione tra le Regioni, “tenendo conto del parametro della popolazione scolastica regionale”; 

> il coefficiente di calcolo applicato dal Ministero per il computo delle autonomie scolastiche è “non inferiore a 900 e non superiore a 1000”;

> le Regioni provvedono autonomamente al dimensionamento della rete scolastica entro il 30 novembre di ogni anno, nei limiti del contingente annuale individuato dal decreto.

Per i primi sette anni, a decorrere dall’a.s. 2024/2025, sono previsti correttivi non superiori al 2% annuo, finalizzati a salvaguardare le specificità delle istituzioni situate nei comuni montani, nelle piccole isole e nelle aree geografiche caratterizzate da specificità linguistiche, anche con forme di compensazione interregionale.

I risparmi così conseguiti sono destinati ad incrementare il Fondo per il funzionamento delle istituzioni scolastiche (par. 10.3.4) ed altri finanziamenti a favore del personale direttivo e docente.

A conclusione del procedimento (a.s. 2031/32), il numero delle istituzioni scolastiche autonome risulterà ridotto a 6.885.